NETRALITAS BIROKRASI
A Isa Anshori

 

Perbincangan tentang netralitas birokrasi akhir-akhir ini menjadi suatu diskursus yang menarik dan mulai mulai mencuat kepermukaan kembali di saat para Menteri pada pemerintahan Gus Dur melakukan penataan pada jajaran Departemen masing-masing. Di awali dengan unjuk rasa sejumlah pegawai di lingkungan Departemen Kehutanan dan Perkebunan yang menolak diangkatnya Sekjen yang baru yang konon bukan dari pejabat karir atau orang dalam, bahkan justru orang dari Partai Keadilan yang kebetulan Presiden Partainya sekaligus adalah sebagai Menteri Kehutanan dan Perkebunan.Berikutnya Menteri Keuangan; Bambang Sudibyo, berkomentar bahwa boleh-boleh saja seorang Menteri mengangkat pejabat di lingkungan departemen dari manapun asalnya, sebab menurutnya; kekuasaan politik pada dasarnya adalah bagi-bagi jabatan. Kemudian munculnya beberapa nama yang berasal dari orang-orang partai untuk menduduki jabatan Direktur Pertamina, serta masih banyak fenomena lain yang akhirnya orang sampai pada suatu pembahasan dan pertanyaan ; apakah birokrasi harus seteril dari kepentingan politik tertentu ?

Sebenarnya persoalan netralitas birokrasi sudah menjadi pembicaraan lama di antara para ahli. Kritik Karl Mark terhadap filsafat Hegel tentang negara sedikitnya menggambarkan bahwa posisi ke-netralan birokrasi menjadi sesuatu yang penting, sekalipun dalam kritiknya, Mark hanya merubah "isi" dari teori Hegel tentang tiga kelompok dalam masya-rakat; yaitu kelompok kepentingan khusus (particular interest) yang dalam hal ini diwakili oleh para pengusaha dan profesi, kemudian kelompok kepentingan umum (general interest) yang diwakili oleh negara dan kelompok ketiga adalah kelompok birokrasi. (Miftah Thoha: 1993)

Mark menyatakan bahwa birokrasi sebaiknya memposisikan dirinya sebagai kelompok sosial tertentu yang dapat menjadi instrumen dari kelompok yang dominan/penguasa. Kalau sebatas hanya sebagai penengah antara negara yang mewakili kelompok kepentingan umum dengan kelompok kepentingan khusus yang diwakili oleh pengusaha dan profesi, maka birokrasi tidak akan berarti apa-apa. Dengan konsep seperti ini berarti Mark menginginkan birokrasi harus memihak kepada kelompok tertentu yang berkuasa.

Masa depan dan kepentingan birokrasi menurut konsepsi Marxis pada tingkat tertentu menjalin hubungan yang sangat erat dengan kelas dominan dalam suatu negara. Di sinilah netral atau tidaknya suatu birokrasi sudah ramai di bahas. (Miftah Thoha; 1993).

Sedangkan Hegel dengan konsep tiga kelompok dalam masyarakat di atas menginginkan birokrasi harus berposisi di tengah sebagai perantara antara kelompok kepentingan umum yang dalam hal ini diwakili negara dengan kelompok pengusaha dan profesi sebagai kelompok kepentingan khusus. Jadi dalam hal ini birokrasi, menurut Hegel harus netral.

Dikotomi antara politik dan administrasi

Konsep lain tentang birokrasi adalah dari Wilson (1887) dan Goodnow (1901); keduanya menyatakan perlunya memisahkan antara administrasi dengan politik yang arahnya adalah menjaga agar masing-masing bertugas dan berfungsi sebagaimana mestinya. Administrasi sebagai lembaga implementasi kebijakan, sedang politik sebagai lembaga pembuat kebijakan. (Muhajir Darwin;1995)

Sebagai lembaga pelaksana kebijakan politik, birokrasi menurut Wilson dalam kaitan dengan ke-netralannya berada di luar bagian politik. Sehingga permasalahan administrasi/birokrasi hanya terkait dengan persoalan bisnis dan harus terlepas dari segala urusan politik (the hurry and strife of politics).(Miftah Thoha; 1993)

Konsep dasar yang diletakkan oleh Wilson ini kemudian diikuti oleh para sarjana ilmu politik lainnya seperti ; D.White (1926), Willoughby dan juga Frank Goodnow. Goodnow sendiri mengatakan bahwa ada dua fungsi pokok pemerintah yang amat berbeda satu sama lain, yaitu politik dan adiministrasi. Politik menurut Goodnow harus membuat dan merumuskan kebijakan-kebijakan, sementara administrasi berhubungan dengan pelaksanaan kebijakan. (Miftah Thoha; 1993)

Birokrasi di Indonesia

Birokrasi di Indonesia mengalami sejarah yang cukup beragam sejak masa kemerdekaan tahun 1945. Pada masa awal kemerdekaan, ada semacam kesepakatan pendapat bahwa birokrasi merupakan sarana politik yang baik untuk mempersatukan bangsa. Anggapan ini beralasan karena hanya birokrasilah satu-satunya sarana yang dapat menjangkau rakyat sampai ke desa-desa. Semangat kejuangan masih sangat kental mewarnai birokrasi di Indonesia. Para birokrat masih menggelora semangatnya untuk berjuang demi negara dan persatuan bangsanya, sehingga tidak jarang kelompok mayoritas mau mengalah terhadap minoritas demi kesatuan dan persatuan bangsa. Semangat primordial untuk sementara dapat dikesampingkan oleh semangat nasional. Satu-satunya organiosasi politik yang bersifat primordial yang mengancam negara dan bangsa Indonesia adalah Partai Komunis Indonesia (PKI). Mereka melakukan pemberointakan untuk menguasai birokrasi pemerintah dan sekaligus mengganti pemerintah yang sah.

Pada perjalanan masa berikutnya, birokrasi kita mulai dihainggapi oleh aspirasi primordial yang kuat. Birokrasi Pemerintah mulai menjadi incaran dari kekuatan-kekuatan politik yang ada. Partai-partai politik mulai melirik untuk menguasai birokrasi pemerintah. Bahkan pada antara tahun 1950-1959, birokrasi pemerintah berada dibawah kepemimpinan partai politk yang menjadi mayoritas di lembaga DPR. DPR menjadi kuat, tapi sebaliknya lembaga Eksekutif di mana birokrasi sebagai pelaksana politik menjadi semakin lemah. Hal demikian diakibatkan oleh parta-partai politik yang berdiri pada waktu itu sebagai akibat dari adanya Maklumat 3 Nopember 1945 yang memberikan kebebasan kepada masyarakat untuk mendirikan partai politik sesuai dengan aspirasinya. Akhirnya partai-partai beramai-ramai ingin menguasai berbagai departemen maupun kementerian, bahkan tidak jarang terjadi jatuh bangunnya Kabinet pemerintah hanya dikarenakan oleh tidak meratanya pembagian kementerian yang diinginkan oleh partai-partai. Pada masa ini pula birokrasi mempunyai loyalitas ganda; satu segi kepada partai politik yang didukungnya dan pada sisi lain kepada masyarakat yang dilayaninya.

Kemudian pada masa antara tahun 1960 1965 birokrasi menjadi incaran kekuatan politik yang ada. Pada saat itu ada tiga kekuatan politik yang cukup besar yaitu, nasionalis, agama dan komunis (Nasakom) yang berusaha berbagi wilayah kekuasaan atau kaplinganya pada berbagai Departemen. Di bawah label Demokrasi Terpimpin, tiga kekuatan politik tersebut membangun akses ke birokrasi pemerintah. Keadaan sistem politik yang primordial membawa pengaruh kuat terhadap birokrasi, sehingga birokrasi pemerintah sudah mulai nampak ke-pemihakannya kepada kekuatan politik yang ada. Lebih tepat dapat dikatakan bahwa birokrasi birokrasi saat itu sudah terperangkap ke dalam jaring perangkap yang dipasang oleh kekuatan politik Nasakom. Hal ini dapat dilihat pada saat meletusnya peristiwa G.30 S/PKI kekuatan komunis telah masuk hampir di seluruh departemen pemerintah, sementara kekuatan nasionalis dan agama hanya mendominasi sebagian kecil dari departemen-departemen yang ada.

Kemudian pada masa antara 1965 sampai masa Orde Baru (Era pemerintahan Soeharto), birokrasi lebih jelas kepemihakannya kepada kekuatan sosial politik yang dominan; dalam hal ini Golkar.

Salah satu faktor yang menentukan kemenangan Golkar pada enam kali pemilu (sampai 1997) adalah karena peranan birokarsi yang cukup kuat. Kesadaran politik di masa awal kemerdekaan yang memandang birokrasi sebagai alat pemersatu bangsa yang sangat ampuh, rupanya dipakai pula pada masa tersebut.

Politik floating-mass (masa mengambang) men-jadikan birokrasi dapat menjangkau ke seluruh wilayah pelosok desa-desa di tanah air kita ini. Hal ini merupakan potensi kemenangan yang diraih Golkar untuk menguasai birokrasi, apalagi birokrat diperbolehkan untuk menggunakan hak pilihnya (men-jadi peserta pemilu) yang pilihannya tidak ada lain kecuali harus memilih Golkar sehingga dengan demikian birokrasi identik dengan Golkar.

Dengan menggunakan model 3 jalur yang dikenal dengan jalur ABG (ABRI, Birokrasi dan keluarga Golkar) semakin jelas mengisyaratkan bahwa birokrasi sudah terpolitisir oleh satu kekuatan politik tertentu. Mulai dari Presiden, Menteri, Gubernur dengan segala jajaran di bawahnya duduk di kepengurusan Golkar menunjukkan betapa sulitnya membedakan antara pemerintah (birokrasi) dan politik (Golkar).

KORPRI yang diharapkan menjadi wadah aktifitas kedinasan seluruh pegawai negeri yang keberadaannya tidak berafiliasi kepada satu kekuatan politk apapun, namun betapa sulitnya mem-pertahankan kenetralannya manakala melihat hanya Golkarlah satu-satunya kekuatan sosial politik yang mempunyai akses ke birokrasi sedang kekuatan politik yang lain hanya berada di luar garis.

Angin reformasi mulai bergulir sejak rejim Soeharto jatuh, dan muncul Habibi menggantikannya. Namun kondisi birokrasi kita tidak jauh berubah, karena semua tahu bahwa naiknya Habibi menggantikan Soeharto adalah didukung sepenuhnya oleh Golkar. Kemudian Habibi digantikan oleh duet Gus Dur-Mega memunculkan nuansa baru dibidang pemerintahan termasuk birokrasi, karena pemerintahan Gus Dur disusun atas dasar kompromistis dari hampir semua kekuatan politik yang ada sehingga memunculkan apa yang kemudian dikenal dengan Kabinet Persatuan Nasional, di mana para menteri yang duduk di dalamnya terdiri dari unsur partai politik besar yang memperoleh suara signifikan dalam pemilu 1999. Dari sinilah kemudian wacana tentang birokrasi menjadi marak kembali.

Kondisi birokrasi Indonesia antara teori dan praktek

Konsep netralitas birokrasi sangat erat dengan perkembangan analisis sosial dan politik hampir dua abad yang lalu. Konsep itu terpusat pada analisis dan buah pikiran para pemikir klasik seperti Karl Mark, Max Weber, Jhon Stuart Mill, Gaestano Mosca dan Rober Michels. (Fischer & Sirriani; 1984)

Sekitar abad ke 20, konsep netralitas organi-sasi birokrasi menjadi sangat penting dalam kehidupan sosial politik modern. Para penulis di tahun 30-an mulai lantang berbicara tentang managerial revolution dan konsep baru tentang birokrasi dunia (bureaucratization of the world). Berbarengan dengan itu mereka juga ingin tahu sampai di mana peranan birokrasi dalam perubahan-perubahan besar dalam kehidupan sosial, ekonomi dan politik pada zaman yang semakin maju ini. (Miftah;1993)

Kemudian bila dibandingkan dengan kondisi birokrasi di Indonesia khususnya pada era Orde Baru yang berjalan hamipr 32 tahun di mana jelas bahwa birokrasi sudah menampakkan keberpihakannya kepada satu kekuatan politik tertentu (Golkar) sebenarnya juga tidak bisa dilepaskan dari sejarah politik Orde Baru itu sendiri.

Ketika Orde Baru lahir, kehidupan kepartaian kita dalam kondisi dan situasi yang sangat memprihatinkan. Ini disebabkan oleh strategi pembangunan politik orde lama di mana PKI merupakan satu-satunya partai politik yang tetap eksis dengan fungsinya. Sedangkan parta-partai lain satu persatu hilang, baik secara alamiah atupun karena tidak sesuai dengan Bung Karno sebagai Presiden yang sekaligus sebagai Panglima Tertinggi dan menyatakan dirinya juga sebagai Panglima Besar Revolusi waktu itu yang mengeluarkan gagasan JAREK (jalannya revolusi kita)

Dalam keadaan seperti itu masyarakat sangat merindukan terciptanya satu situasi yang memungkin-kan kepentingan mereka tersalurkan dan terwakili melalui partai politik. Situasi yang demikian dibaca oleh rejim baru, sehingga begitu orde lama tumbang, orde baru berusaha untuk memulihkan keadaan dengan mengetrapkan dua strategi dasar:

Pertama: menjadikan tentara/ABRI sebagai ujung tombak demokrasi dan pemegang kemdali pemerintahan ditopang oleh birokrasi yang kuat dan terlepas dari ikatan kepartaian konvensional/tradisional.

Kedua: menitik beratkan pembangunan ke arah rehabilitasi ekonomi. (Sunardian W.:1994)

Dua strategi tersebut jelas akan memerlukan stabilitas dengan segala resikonya yang dalam banyak hal akan merugikan bagi parpol non-pemerintah. Dalam kerangka inilah ABRI kemudian mendirikan Sekretariat Bersama Golongan Karya (SEK-BER GOLKAR) pada tahun 1964 sebagai embrio bagi partai pemerintah (partai pelopor seperti konsep Presiden Soekarno) (Sunardian W.:1994)

Dari sini kita melihat bahwa politik orde baru berusaha menciptakan iklim politik yang mendukung tgumbuh suburnya kembali partai-partai politik, namun tetap berada di bawah kontrol birokrasi sehingga tidak akan menggoyahkan stabilitas nasional.

Faktor lain yang juga dapat disebut adalah tulisan Dr.Muhajir Darwin yang menyatakan bahwa ; sejarah birokrasi di Indonesia di jaman kerajaan dahulu pernah meletakkan para birokrat (kaum ningrat dan abdi dalem) sebagai instrumen untuk melayani kepentingan raja. Kemudian datang penjajah atau para kolonial yang mengembangkan birokrasi model Weberian (secara rasional) untuk memenuhi kepentingan negara penjajah.Setelah kemerdekaan diperoleh, birokrasi menjelma sebagai organisasi modern dan besar di tengah masyarakat yang belum terbiasa berorganisasi secara modern.Disamping itu birokratisasi di Indonesia berkembang tanpa didahului oleh demokrasi seperti kebanyakan yang terjadi di negara-negara berkembang lainnya.(Muhajir,:1996)

Implikasi kepemihakan birokrasi

Melihat perjalanan sejarah birokrasi di Indonesia yang seperti di atas tadi, maka sulit kiranya (bila biorkrasi tidak benar-benar netral) mewujudkan proses kontrol yang efektif terhadap birokrasi, menciptakan proses check and balance dalam mekanisme politik. Sebab dengan model; birokrasi = kekuatan politik tertentu/dominan dan sebaliknya, birokrasi akan bebas meniadakan fungsi kontrol terhadap hak-hak politik warga negara; sebagai contoh (era orde baru) lembaga LITSUS paling efektif untuk mengebiri hak-hak politik warga negara dengan menggunakan justifikasi politis yaitu "stabilitas politik" dan alasan ini adalah paling tepat dan mudah digunakan karena sejauh itulah yang dipercaya sebagai faktor yang mendukung keberhasilan pembangunan Indonesia selama kurun waktu 30 tahun terakhir ini.

Namun memihaknya birokrasi pemerintah kepada kekuatan politik atau pada golongan yang dominan membuat birokrasi tidak steril. (Miftah; 1993) Banyak virus yang terus menggrogotinya seperti ; pelayanan yang memihak, jauh dari obyektifitas, terlalu birokratis (bertele-tele) dan sebagainya, akibatnya merteka merasa lebih kuat sendiri, kebal dari pengawasan dan kritik.

Penutup

Uraian-uraian di atas kiranya dapat disimpulkan bahwa netralitas birokrasi akan selalu terkait dengan politik dan kekuatan politik; dalam hal ini politik diartikan sebagai kekuasaan untuk membuat keputusan, sedangkan kekuatan politik adalah semua agresi politik yang berwujud partai politik.

Untuk menghindari axioma politik yang menya-takan bahwa "jika birokrasi lemah, maka kekuatan politik bisa kuat dan sebaliknya, bila kekuatan politik lemah, maka birokrasi akan menjadi kuat", maka kedua-duanya perlu diberikan peran yang lebih aktif. Artinya kita tidak ingin bersikap terlalu dikotomis dalam melihat antara peran administrasi/ birokrasi dengan peran kekuatan politik. Sebab jika birokrasi hanya diberi tugas untuk melaksanakan kebijakan politik tanpa dilibatkan dalam proses pembuatan kebijakan, dikawatirkan mereka tidak akan mempunyai rasa tanggung jawab dan rasa ikut memiliki segala kebijakan yang diembankan kepadanya untuk diimplementasikan. Karenanya kadang muncul perilaku birokrat yang birokratis, menghambat, sabotase, frustasi, inefisiensi dan sebagainya.

Oleh karenanya, birokrasi pemerintah perlu dilibatkan dalam prose pembuatan kebijakan agar muncul perasaan tanggung jawab dan sekaligus akuntability, responsibility terhadap serta bisa meneguhkan posisi birokrasi di hadapan mereka. Dan untuk menghindari munculnya the authoritarian birokrasi, maka kontrol yang kuat harus benar-benar dilakukan oleh kekuatan sosial dan politik yang ada juga dari lembaga legislatif agar birokrasi pemerintah tidak merasa kebal kritik, merasa tidak pernah salah, arogan dan sebagainya.

Sedang sebagai lembaga pelayanan publik,agar pelayananannya kepada masyarakat dan pengabdiannya kepada pemerintah lebih fungsional, maka birokrasi perlu netral; dalam penegertian mereka tidak memihak kepada atau dari satu kekuatan politik tertentu yang dominan. Selain itu agar peranan birokrasi pemerintah dapat lebih berarti. Sepanjang masih membuka kesempatan dan mengharagai kritik dan kontrol, sebaiknya birokrasi pemerintah perlu diberi peran juga dalam keterlibatannya membuat proses kebijakan atapun keputusan.